Luật Ngân sách nhà nước (NSNN) được Quốc hội khoá XI, kì họp thứ hai thông qua ngày 16/12/2002, có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 2004. Qua hơn 8 năm thực hiện, dưới sự giám sát của Quốc hội, sự chỉ đạo của Chính phủ và sự tham gia đóng góp tích cực của các Bộ, ban, ngành, địa phương… luật NSNN đã và đang phát huy những mặt tích cực, nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng ngân sách và tài sản nhà nước, góp phần quan trọng vào những thành công chung của quá trình điều hành ngân sách tạo ra sự tăng trưởng mạnh mẽ của nền kinh tế Việt Nam thời gian qua. Tuy nhiên bên cạnh những thành quả mà Luật ngân sách mang lại thì Luật này cũng đã bộc lộ không ít hạn chế, bất cập. Xu thế hội nhập kinh tế quốc tế cùng với những khó khăn chung của kinh tế thế giới và kinh tế Việt Nam thời gian qua đang đặt ra yêu cầu cần sửa đổi, bổ sung để hoàn thiện Luật ngân sách sao cho phù hợp với tình hình thực tế mới ở Việt Nam hiện nay.
* 10 vấn đề bất cập từ cuộc sống
Thứ nhất, một điểm có thể nhận thấy rõ ràng là trong nội dung hệ thống Luật ngân sách Nhà nước hiện nay có sự lồng ghép giữa ngân sách địa phương và ngân sách trung ương. Sự phân cấp rõ ràng ngân sách địa phương và ngân sách trung ương sẽ đảm bảo cho các cấp chính quyền địa phương có sự chủ động hơn về nguồn thu chi, trên cơ sở đó chủ động bố trí và thực hiện kế hoạch hoạt động quản lý nhà nước và chiến lược phát triển kinh tế xã hội tại địa phương mình. Tuy nhiên việc chưa phân cấp rõ ràng như hiện nay dẫn đến sự trùng lặp về thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cấp, gia tăng sức ép về mặt thời gian trong việc xem xét, quyết định ngân sách và phê chuẩn quyết toán ngân sách. Điều đó cũng đồng nghĩa với việc thẩm quyền và tính chủ động của các cấp chính quyền địa phương trong việc xem xét, quyết định quyết định ngân sách của cấp mình cũng bị giảm theo.
Luật Ngân sách Nhà nước đang dần bộc lộ những bất cập
Thứ hai, Luật ngân sách Nhà nước quy định nhiệm vụ chi thuộc ngân sách cấp nào do ngân sách cấp đó đảm bảo và không được dùng ngân sách cấp này chi cho nhiệm vụ của cấp khác. Quy định này dẫn đến mâu thuẫn giữa quản lý ngân sách theo cấp với quản lý ngành theo lãnh thổ. Chẳng hạn với các chương trình mục tiêu quốc gia, dự án đầu tư phát triển có nguồn vốn ODA,…luôn có sự lồng ghép giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Nguồn ngân sách trung ương chỉ bố trí cho các hạng mục theo nhiệm vụ của trung ương còn các dự án ở địa phương nào thì địa phương đó phải huy động ngân sách địa phương và nhân dân đóng góp để triển khai. Như vậy đối với dự án có nhiều nguồn vốn tham gia và dự án lại có nhiều hạng mục công trình, việc phê duyệt từng hạng mục theo nguồn vốn là rất khó khăn. Thủ tục quy định về thẩm định dự toán, thẩm tra quyết toán theo nguồn ngân sách địa phương hay trung ương sẽ rất phức tạp. Trong khi đó, Bộ quản lý các ngành, có nhiều nhiệm vụ không thể tách bạch rõ ràng nhiệm vụ trung ương hay địa phương. Trong khi Bộ, ngành xác định rõ sự cần thiết, cấp bách và hiệu quả triển khai những nhiệm vụ đó nhưng chỉ được chi ngân sách cho những nhiệm vụ cấp trung ương, còn địa phương khó khăn không bố trí được vốn do đó đã hạn chế rất nhiều hiệu quả sử dụng ngân sách, hạn chế hiệu quả dự án gây lãng phí rất lớn.
Bên cạnh đó, Luật ngân sách Ngân nước hiện nay chỉ quy định phân cấp quản lý thu, chi ngân sách nhà nước giữa ngân sách trung ương và ngân sách cấp tỉnh, còn các cấp dưới tỉnh giao cho HĐND cấp tỉnh quy định. Đồng thời cũng không quy định mô hình phân cấp quản lý ngân sách giáo dục, y tế mà giao cho HĐND cấp tỉnh quy định nên không thống nhất giữa các địa phương.
Thứ ba, về mặt cân đối ngân sách hiện nay vẫn còn một số nguồn thu, nhiệm vụ chi chưa được qui định cụ thể, phù hợp để phản ánh đầy đủ số thu và phản ánh đúng số thực chi trong quyết toán Ngân sách nhà nước. Đối với nguồn thu phí, lệ phí, Luật Ngân sách nhà nước hiện hành qui định là khoản thu của Ngân sách nhà nước. Tuy nhiên trong thực tế việc triển khai thực hiện còn hạn chế. Đối với các khoản thu lệ phí, các cơ quan hành chính nhà nước được để lại một phần để bù đắp chi phí thu, phần còn lại mới nộp vào Ngân sách nhà nước. Việc để lại như vậy làm mộtt phần số thu phí bị để ngoài ngân sách đồng thời tỉ lệ để lại được Bộ Tài chính quyết định chưa sát hoạt động của đơn vị nên có đơn vị không đủ kinh phí để tổ chức thu, có đơn vị thừa nguồn dẫn đến dư kinh phí lớn hoặc sử dụng sai mục đích; đối với các khoản thu phí hiện nay được phản ánh vào Ngân sách nhà nước bằng hình thức ghi thu, ghi chi nhưng nhiều đơn vị không thực hiện ghi thu, ghi chi đầy đủ kịp thời qua Ngân sách nhà nước, nhiều đơn vị không nộp Kho bạc nhà nước, để tự chi tại đơn vị, thoát ly việc kiểm soát chi của Kho bạc, nhiều đơn vị không sử dụng biên lai thu do cơ quan tài chính phát hành… Tồn tại này đã diễn ra nhiều năm nhưng chưa có biện pháp khắc phục.
Thứ tư, về công tác kế toán và quyết toán ngân sách nhà nước. Luật Ngân sách nhà nước giao cho Kho bạc Nhà nước kiểm soát chi và tổ chức hạch toán kế toán Ngân sách nhà nước đồng thời qui định cơ quan tài chính các cấp thẩm định quyết toán thu, chi của cơ quan cùng cấp và quyết toán ngân sách cấp dưới, tổng hợp lập quyết toán ngân sách của cấp mình trình Chính phủ hoặc UBND các cấp. Tuy nhiên hiện nay Kho bạc Nhà nước các cấp chỉ tổng hợp báo cáo số thu, chi do cấp mình trực tiếp kiểm soát, trong khi cơ quan tài chính các cấp phải tổng hợp, báo cáo toàn bộ các khoản thu, chi của ngân sách cấp mình (bao gồm cả ngân sách cấp dưới) do đó hệ thống mẫu biểu, số liệu tổng hợp trong báo cáo của hai cơ quan chưa đồng nhất về chỉ tiêu, nội dung để có thể so sánh, đối chiếu một cách nhanh chóng, dễ dàng, thuận lợi nhất là số liệu về chi đầu tư, các khoản chi bằng lệnh chi tiền, các khoản bổ sung từ ngân sách cấp trên cho cấp dưới. Đây là khó khăn trong công tác kiểm toán báo cáo quyết toán Ngân sách nhà nước các cấp khi phải đối chiếu số liệu để xác định tính chính xác của quyết toán thu, chi theo từng cấp ngân sách và Báo cáo quyết toán Ngân sách nhà nước.
Thứ năm, việc thực hiện cải cách hành chính trong lĩnh vực quản lý ngân sách nhà nước đang bộc lộ khá nhiều tồn tại như quy trình dự toán thu chi ngân sách còn phải qua quá nhiều bước tốn kém cả về kinh phí và thời gian của các cơ quan chức năng. Luật Ngân sách nhà nước hiện hành đã qui định cụ thể các cơ quan được ban hành các chính sách về định mức phân bổ ngân sách, chế độ chi tiêu ngân sách. Tuy nhiên, các bộ, ngành chức năng chậm ban hành hoặc sửa đổi các tiêu chuẩn, định mức chi làm căn cứ lập dự toán và kiểm soát chi; các địa phương còn ban hành nhiều khoản phí, lệ phí và các khoản đóng góp chưa hợp lý, nhiều chế độ chi còn chưa sát chi phí, giá cả đã biến động trên thực tế ở chênh lệch lớn, có sự khác nhau giữa các địa phương. Đây là khó khăn, ảnh hưởng đến chất lượng công tác kiểm toán khi đánh giá việc tuân thủ pháp luật của các khoản chi.
Thứ sáu, Luật ngân sách Nhà nước hiện hành quy định ngân sách địa phương không được phép bội chi đồng thời quy định chính quyền địa phương được phép vay nợ, mức dư nợ từ nguồn vốn huy động không vượt quá 30% vốn đầu tư xây dựng cơ bản trong nước hàng năm của ngân sách cấp tỉnh (riêng Hà Nội và TPHCM không quá 100%). Tuy nhiên thực tế tại nhiều địa phương thực hiện lại đề nghị mức dư nợ của ngân sách cấp tỉnh tối đa 50% vốn đầu tư xây dựng cơ bản trong nước của ngân sách cấp tỉnh.
Thứ bẩy, việc quy định niên độ năm ngân sách (01/01 – 31/12) là chưa phù hợp với các Bộ mà nhiệm vụ thu chi phụ thuộc quá nhiều vào mùa vụ (nông nghiệp, lâm nghiệp, thủy sản…) do đó tình trạng ngân sách cuối năm chi không hết, số dư lớn là điều không tránh khỏi.
Thứ tám, Luật ngân sách Nhà nước hiện hành chưa qui định ứng trước dự toán ngân sách năm sau cũng như những trường hợp cụ thể được ứng trước dự toán, mức ứng trước dự toán, cách thức bố trí dự toán năm sau để thu hồi các khoản ứng trước dẫn đến ứng trước dự toán ngày càng tăng cao, chậm được thu hồi, nhất là lĩnh vực dầu tư xây dựng.
Thứ chín, việc nghiên cứu, xây dựng và thí điểm thực hiện kế hoạch tài chính ngân sách trung và dài hạn chưa được quy định trong Luật ngân sách nhà nước. Quốc hội chịu trách nhiệm trong việc quyết định dự toán ngân sách, phân bổ ngân sách trung ương và địa phương. Khi xem xét quyết định ngân sách hàng năm chính phủ có giải trình một số vấn đề về triển vọng thu chi trong những năm tới, dự báo khả năng cân đối ngân sách nhà nước, mức thâm hụt ngân sách….trước Quốc hội nhưng về tổng thể Quốc hội vẫn xem xét, quyết định dự toán ngân sách nhà nước hàng năm, chưa có kế hoạch tài chính ngân sách trung hạn. Điều này dễ đẫn đến tình trạng bố trí ngân sách theo kiểu “ăn đong”, thiếu tầm nhìn.
Thứ mười, hiện nay việc lập dự toán và phân bổ ngân sách còn mang nặng yếu tố đầu vào theo từng loại khoản hạng mục chi mà chưa có sự chú trọng đến việc nghiên cứu, đề xuất chuyển việc bố trí ngân sách theo mục tiêu, hiệu quả và và kết quả đầu ra của đơn vị sử dụng ngân sách.
* Tất yếu sớm phải sửa đổi, bổ sung
Không ai có thể phủ nhận những đóng góp mà Luật ngân sách nhà nước đã mang lại trong công tác quản lý kinh tế đất nước. Điều nhận thấy rõ ràng nhất là Luật Ngân sách nhà nước đã tạo ra khuôn khổ pháp lý cho việc quản lý chặt chẽ, tiết kiệm, hiệu quả Ngân sách nhà nước. Luật cũng góp phần tạo điều kiện cho việc thực hiện quản lý tập trung thống nhất Ngân sách nhà nước; bảo đảm quyền quyết định của Quốc hội và việc điều hành thống nhất của Chính phủ đối với Ngân sách nhà nước; đảm bảo vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương đồng thời tăng cường phân cấp quản lý, tạo thế chủ động gắn với tăng cường trách nhiệm cho chính quyền địa phương. Những cải cách và đổi mới toàn diện trong từng khâu của Luật đã tạo ra sự minh bạch trong phân chia ngân sách của các đơn vị sử dụng ngân sách. Đồng thời, tăng cường vai trò của Quốc hội và Hội đồng nhân các cấp trong việc thực hiện, chủ động, quyết định dự toán ngân sách, quyết định phân bổ ngân sách và phê chuẩn quyết toán Ngân sách nhà nước.
Hệ thống ngân sách nhà nước theo quy định hiện hành
Tuy nhiên, những đóng góp đó không có nghĩa là Luật ngân sách Nhà nước đã thực sự hoàn thiện và phục vụ tốt nhất cho nền kinh tế nói chung. Qua quá trình hoạt động thực tiễn, Luật ngân sách Nhà nước đang đòi hỏi phải mở rộng theo hướng dân chủ hơn, gắn sát với yêu cầu thực tế của đời sống xã hội, phù hợp với sự phát triển của kinh tế xã hội hiện nay và phải có tầm nhìn xa tránh rơi vào tình trạng lạc hậu sớm ngay từ khi còn chưa ban hành như một số dự luật khác. Nền kinh tế nước ta thoát ly từ cơ chế kế hoạch hóa tập trung nhưng tư duy bao cấp bao biện vẫn còn làm giảm động lực phát triển, cản trở thu hút đầu tư xã hội vào dịch vụ công và tiếp tục tạo kẽ hở cho cơ chế xin cho. Chính vì vậy yêu cầu đặt ra trước mắt là cần có sự thay đổi trong tư duy phát triển. Thay vì việc tận thu, kiểm soát chặt chẽ các nguồn chi, tập trung các nguồn thu về cấp trên như hiện nay cần chuyển sang nuôi dưỡng nguồn thu, kiểm soát và đánh giá hiệu quả nguồn chi để xóa bỏ kiểu cơ chế bao cấp và cơ chế “xin – cho”, mở rộng quyền chủ động cho các Bộ, địa phương
Quản lý, điều hành ngân sách. Ngoài ra các thủ tục kiểm tra, giám sát, kiểm soát thu chi cũng cần dân chủ, khoa học, đơn giản hơn; phân cấp cho các đơn vị được dự toán ngân sách nhưng cũng cần quy định rõ ràng về quyền hạn nghĩa vụ của đơn vị đó cũng như chế tài xử lí vi phạm.
Và với 10 vấn đề lớn còn tồn tại, bất cập từ cuộc sống hiện nay của đạo Luật quan trọng này như chúng tôi đã nêu ở phần đầu bài viết, thiết nghĩ Quốc hội có những lưu tâm, sớm sửa đổi toàn diện Luật này phục vụ đắc lực hơn nữa cho sự phát triển kinh tế nước nhà.
Phạm Huế (TH)
Bài viết này rất có ý nghĩa và thiết thực, còn CỘNG ĐỒNG DÂN LUẬT sẽ nghĩ gì?
