Có thể thấy, so với Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 2002 (được sửa đổi, bổ sung năm 2007 và 2008) và các các văn bản hướng dẫn thi hành, Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 ra đời (có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2013) đã quy định khá cụ thể, chi tiết về đối tượng điều chỉnh, thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính (XPVPHC), mức xử phạt… tạo ra hành lang pháp lý cao nhất trong việc quản lý các mối quan hệ xã hội của Nhà nước, góp phần bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, đảm bảo an ninh trật tự địa phương, phòng chống tội phạm,…
Tuy nhiên, sau hơn hai năm triển khai thực hiện trong thực tiễn, Luật Xử lý vi phạm hành chính (XLVPHC) 2012 đã buộc lộ một số bất cập, hạn chế cần sớm được nghiên cứu sửa đổi, bổ sung cho phù hợp.
Trong phạm vi bài viết này, tôi xin đưa ra một số bất cập xung quanh quy định của pháp luật về “giao quyền và uỷ quyền” XPVPHC của Trưởng Công an xã và nêu ra một số kiến nghị.
Một số bất cập
Thứ nhất, theo Điều 12 Pháp lệnh Công an xã 2008 quy định “… khi Trưởng Công an xã vắng mặt thì Phó Trưởng Công an xã được Trưởng Công an xã uỷ quyền thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Trưởng Công an xã”. Một trong những quyền của Trưởng Công an xã được quy định tại Khoản 3 Điều 39 Luật XLVPHC 2012 là được XPVPHC.
Tuy nhiên, theo Khoản 1 Điều 54 Luật XLVPHC 2012 và Khoản 4 Điều 5 Nghị định 81/2013/NĐ-CP thì trong trường hợp “vắng mặt”, Trưởng Công an xã có thể “giao quyền” XPVPHC cho Phó Trưởng Công an xã chứ không phải “uỷ quyền” như trên.
Việc quy định lúc thì “uỷ quyền”, lúc thì “giao quyền”; bên cạnh đó, do chưa có một khái niệm hay văn bản nào quy định một cách đầy đủ, cụ thể về thuật ngữ “giao quyền” và “uỷ quyền” nên việc áp dụng quy định này còn có nhiều cách hiểu và áp dụng khác nhau, không thống nhất, gây tranh cãi như: Có nơi ban hành quyết định giao quyền; có nơi ban hành văn bản giao quyền (công văn); có nơi lại ban hành văn bản uỷ quyền (thông báo) và đôi khi, cùng một nơi nhưng có lúc ban hành văn bản giao quyền, có lúc lại ban hành văn bản uỷ quyền,... dẫn đến lúng túng trong việc áp dụng pháp luật ở nhiều địa phương và là nguyên nhân của các cuộc khiếu nại.
Thứ hai, theo quy định Điều 61 Luật Cán bộ, công chức 2008; Luật viên chức 2010 và Pháp lệnh Công an xã 2008 thì chỉ có Trưởng Công an xã là công chức (được tuyển dụng, bổ nhiệm và hưởng đầy đủ quyền lợi theo Luật Cán bộ, công chức 2008), Phó Trưởng Công an xã không phải là cán bộ, công chức, viên chức. Mặt khác, khái niệm về “người thi hành công vụ” và “người có thẩm quyền” chưa được rõ ràng, cụ thể; trong các văn bản pháp luật hiện hành “người thi hành công vụ” và “người có thẩm quyền” chỉ được hiểu là cán bộ, công chức và viên chức (bao gồm cán bộ, công chức, viên chức Ngành Công an và Quân đội), không có đối tượng khác.
Hơn nữa, việc ban hành các quyết định XPVPHC là một kênh thực hiện quyền lực Nhà nước và phần lớn cấp phó được “giao quyền” XPVPHC hiện nay đều là công chức (Phó Chánh thanh tra, Phó Trưởng Công an huyện, Phó Chủ tịch UBND các cấp, Phó Chi Cục trưởng Chi Cục Quản lý thị trường,…).
Do vậy, việc Phó Trưởng Công an xã nhận “giao quyền” của Trưởng Công an xã để ban hành quyết định XPVPHC sẽ gặp phải những vướng mắc, khó khăn khi giải quyết các vấn đề sau:
- Có ý kiến cho rằng: Phó Trưởng Công an xã không phải là người có thẩm quyền (không phải là công chức cấp xã) nên không có quyền ban hành quyết định XPVPHC mặc dù được Trưỏng Công an xã (công chức cấp xã) “uỷ quyền” hay “giao quyền”. Do đó, người bị phạt vi phạm hành chính thường không chấp hành hoặc chấp hành xong lại đi khiếu nại vì cho rằng quyết định XPVPHC là không đúng thẩm quyền.
- Trách nhiệm, cơ chế giải quyết bồi thường khi quyết định XPVPHC của Phó Trưởng Công an xã gây thiệt hại cho công dân? Trong khi pháp luật về bồi thường Nhà nước chỉ quy định trách nhiệm bồi thường của “cán bộ, công chức, viên chức” còn “đối tượng khác” lại quy định chung chung, không cụ thể.
- Khi người dân không đồng ý với quyết định trên thì gửi khiếu nại lần đầu đến ai? Và ai có thẩm quyền giải quyết? (Trưởng Công an xã? hay Chủ tịch UBND cấp xã hay Trưởng Công an huyện?) Trong khi pháp luật về khiếu nại chưa quy định rõ thẩm quyền giải quyết khiếu nại của Trưởng Công an xã và chưa phân định rõ ai là người có thẩm quyền quản lý trực tiếp Trưởng Công an xã (là Chủ tịch UBND cấp xã hay Trưởng Công an huyện)? Vì hiện nay, công an nhân dân được quản lý theo ngành dọc (Giám đốc Công an tỉnh do Bộ trưởng Bộ Công an bổ nhiệm, quản lý; Trưởng Công an huyện do Giám đốc công an tỉnh bổ nhiệm và quản lý)
Thứ ba, việc Trưởng Công an xã “giao quyền” cho Phó Trưởng Công an xã “phải được thể hiện bằng văn bản” được quy định tại Khoản 2 Điều 54 Luật XLVPHC 2012 là chưa phù hợp với tình hình thực tế một số địa phương. Đó là, một số xã do điều kiện về xã hội, nguồn nhân lực,… nên chưa kiện toàn chức danh Trưởng Công an xã. Do đó, khi chưa được “giao quyền” bằng văn bản, Phó Trưởng Công an xã sẽ không có thẩm quyền XPVPHC khi phát hiện hành vi vi phạm hành chính thuộc thẩm quyền xử phạt của Trưởng Công an xã. Điều này sẽ dẫn đến hạn chế hiệu lực pháp lý của Luật XLVPHC và làm gia tăng tình trạng gây mất trật tự xã hội, an ninh địa phương (thiếu tính liên tục và kịp thời).
Thứ tư, theo nội dung phân tích ở phần thứ nhất, Trưởng Công an xã “giao quyền” cho Phó Trưởng Công an xã chứ không phải “ủy quyền”. Vậy, trong quyết định XPVPHC, Phó Trưởng Công an xã sẽ ký theo thẩm quyền là “ký thay Trưởng Công an xã (KT) hay ký theo thẩm quyền “thừa ủy quyền Trưởng Công an xã” (TUQ). Đây cũng là một bất cập trong công tác XLVPHC, làm tăng tình trạng khiếu nại quyết định XPVPHC thời gian qua.
Thứ năm, trong thời gian “giao quyền hay uỷ quyền” cho Phó Trưởng Công an xã, thì Trưởng Công an xã không được quyền ra quyết định XPVPHC vì quyền XPVPHC đã được “giao quyền hay uỷ quyền” cho Phó Trưởng Công an xã; Trưởng Công an xã muốn có thẩm quyền này thì phải bãi bỏ văn bản đã “giao quyền hay uỷ quyền”. Tuy nhiên, hiện nay, có một số địa phương cho rằng, trong thời gian “giao quyền hay uỷ quyền” cho Phó Trưởng Công an xã, thì Trưởng Công an xã vẫn có quyền ra quyết định XPVPHC vì theo họ, quyền XPVPHC của Trưởng Công an xã là quyền đương nhiên, được pháp luật ghi nhận và không bị mất đi mặc dù đã “giao quyền hay uỷ quyền” cho Phó Trưởng Công an xã. Do vậy, có trường hợp một vụ việc vi phạm hành chính, cùng một thời điểm lại có 02 quyết định xử phạt. Điều này không những làm ảnh hưởng đến quyền lợi của công dân mà ảnh hưởng đến cả hiệu quả công tác XLVPHC và làm gia tăng tình trạng khiếu nại kéo dài.
Một số kiến nghị
Từ những bất cập nêu trên, tôi xin đề xuất, kiến nghị một số nội dung sau:
Một là, bổ sung Điều 2 Luật XLVPHC 2012 nội dung giải thích các thuật ngữ “ủy quyền”, “giao quyền”; đồng thời, quy định, hướng dẫn cụ thể và thống nhất 02 thuật ngữ trên (trường hợp nào là “ủy quyền”; trường hợp nào là “giao quyền” hay chỉ sử dụng thống nhất một thuật ngữ “ủy quyền” hoặc “giao quyền) trong các văn bản quy phạm pháp luật nhằm tránh sự hiểu và áp dụng không thống nhất ở các địa phương.
Hai là, việc quy định Phó Trưởng Công an xã có thẩm quyền XPVPHC khi được “giao quyền” hoặc “ủy quyên” là cần thiết, đáp ứng yêu cầu thực tế của địa phương và công tác quản lý, XLVPHC. Do vậy, đề nghị cơ quan Nhà nước có thẩm quyền sớm công nhận “Phó Trưởng Công an xã” là công chức, được hưởng các quyền và nghĩa vụ như Trưởng Công an xã. Đó cũng là giải pháp trước mắt nhằm hạn chế những bất cập như đã nêu trên.
Ba là, đề nghị Chính phủ các bộ ngành Trung ương cần có văn bản quy phạm quy định và hướng dẫn cụ thể về chức danh Trưởng Công an xã thuộc thẩm quyền quản lý trực tiếp của Chủ tịch UBND cấp xã hay Trưởng Công an huyện nhằm xác định thẩm quyền giải quyết khiếu nại quyết định hành chính lần đầu đối với quyết định của Trưởng Công an xã.
Bốn là, việc “giao quyền” XPVPHC “thể hiện bằng văn bản” theo quy định Khoản 2 Điều 54 Luật XLVPHC 2012 cần được bổ sung nội dung “trong trường hợp khuyết chức danh Trưởng Công an xã, Phó Trưởng Công an xã hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Trưởng Công an xã” nhằm đảm bảo tính liên tục và kịp thời hoạt động quản lý nhà nước, mà cụ thể là hoạt động XPVPHC.
Năm là, Chính phủ, các bộ ngành liên quan cần quy định cụ thể và thống nhất các biểu mẫu trong hoạt động XLVPHC và có hướng dẫn cụ thể trường hợp nào được ký TUQ và trường hợp nào được ký KT khi ban hành quyết định XPVPHC; bên cạnh đó, cần quy định rõ cách thức, nội dung, phạm vi “giao quyền hay uỷ quyền” nhằm hạn chế việc “một vụ việc vi phạm hành chính, cùng một thời điểm lại có 02 quyết định XPVPHC”.
Nguồn: Bộ Tư pháp
Thuật ngữ “uỷ quyền” được đề cập trong văn bản pháp lý nhiều hơn (pháp luật về Đất đai, pháp luật Dân sự,…) và được biết đến là một văn bản mà người uỷ quyền giới hạn phạm vi, đối tượng, nội dung, thời hạn uỷ quyền; văn bản uỷ quyền được ký và đóng dấu và có giá trị làm căn cứ pháp lý. Còn “giao quyền” là một thuật ngữ tuy không mới trong quá trình thực thi công vụ, tuy nhiên, nó ít phổ biến trong văn bản pháp luật. Do vậy, nói đến cấp trưởng “giao quyền” cho cấp phó, người ta hay nghĩ đến văn bản “uỷ quyền” mặt dù hai thuật ngữ này có nhiều điểm khác nhau.
