Nghiên cứu vấn đề này, nhóm chuyên gia của Bộ Tư pháp cho rằng, quy định này có sự lẫn lộn giữa quyền lực hành chính với quyền lực hành pháp, đặt trong mối quan hệ với quyền lực lập pháp và quyền lực tư pháp. Nhóm chuyên gia này viện dẫn quan điểm của luật sư Edward trong bài viết “Luật Hành chính của Hoa Kỳ” đăng trên tạp chí The Yale Law xuất bản năm 1976. Luật sư này đã phân tích thuật ngữ quyền lực hành chính trong sự so sánh với các thuật ngữ quyền lực lập pháp, quyền lực hành pháp và quyền lực tư pháp – các thành tố cơ bản trong học thuyết phân chia quyền lực nhà nước và xem xét dưới hai góc độ: góc độ lịch sử và góc độ chức năng. Cụ thể, nếu như học thuyết này chi phối toàn bộ Hiến pháp, cũng như tổ chức hoạt động của nhà nước Mỹ thì không có chỗ tồn tại cho quyền lực hành chính trong ba quyền nêu trên. Và nếu ở góc độ lịch sử, thì tất cả các quyền lực nhà nước đều được thực hiện ở trong tay các cá nhân được sử dụng một trong ba nhánh quyền lực nhưng lại hoàn toàn không có sự phân chia logic nào giữa các cá nhân sử dụng quyền lực này. Còn nếu xem xét ở góc độ chức năng mà các quyền lực này thực hiện, không phải có 3 mà là 4 loại cá nhân thực hiện các chức năng này bao gồm các cá nhân nắm quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp và các cá nhân thực hiện quyền quản lý hành chính. Chức năng hành chính được xem là chức năng bổ sung cho 3 chức năng lập pháp, hành pháp và tư pháp. Quyền lực hành chính và quyền hành pháp không phải là một. Đồng tình với quan điểm này, TS Tô Văn Hòa, Đại học Luật Hà Nội cũng cho rằng, Chính phủ về bản chất không phải là cơ quan hành chính nhà nước. Chính phủ không trực tiếp thực thi các chủ trương, chính sách, đạo luật do QH ban hành mà chỉ đạo việc thực thi các chủ trương, chính sách và đạo luật đó, hay nói cách khác là lãnh đạo hoạt động của hệ thống trực tiếp thực thi các chủ trương, chính sách và luật – tức là hệ thống hành chính nhà nước. Theo TS Tô Văn Hòa, cần phân biệt giữa vai trò của Chính phủ và vai trò của các thành viên Chính phủ. Trong khi tập thể Chính phủ không phải là cơ quan hành chính nhà nước thì các bộ trưởng lại đóng hai vai. Một mặt, họ vừa là thành viên của cơ quan chấp hành của QH, thực hiện chức năng hành pháp, mặt khác họ là người đứng đầu, lãnh đạo và chỉ đạo hoạt động của bộ máy hành chính trực thuộc. Các bộ trưởng vì vậy có thể xem là cầu nối giữa chức năng hành pháp và chức năng hành chính nhà nước.
Một câu hỏi có thể đặt ra là tại sao trong khi những lập luận trên cho rằng Chính phủ không phải là cơ quan hành chính nhà nước nhưng trên thực tế, cả 4 bản Hiến pháp của nước ta cho đến nay đều quy định Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất? Nhiều chuyên gia cho rằng, để trả lời cần đặt các quy định này trong bối cảnh ra đời của các bản Hiến pháp. Hiến pháp 1946 được ban hành trong hoàn cảnh đất nước vừa mới giành được độc lập, chính quyền non trẻ vừa mới thành lập đã phải đối mặt với muôn vàn khó khăn, thử thách, với thù trong, giặc ngoài. Trong tình thế đó, một trong những vấn đề cấp bách là phải tập trung nguồn lực để bảo vệ nền độc lập, phục vụ kháng chiến. Có lẽ vì vậy mà chủ ý của những nhà lập hiến lúc bấy giờ là đặt Chính phủ vào vị trí trực tiếp thực thi các hoạt động của nhà nước, tức là bao gồm cả chức năng hành chính nhà nước. Tương tự, Hiến pháp 1959 ra đời trong hoàn cảnh nước ta đang thực hiện cơ chế quản lý kế hoạch hóa tập trung và bao cấp, Chính phủ được xem như cơ quan thực thi các chính sách không những của Quốc hội mà còn của các cơ quan lãnh đạo của Đảng. Công tác lập chính sách, kế hoạch chủ yếu do các cơ quan Đảng thực hiện và Chính phủ là người trực tiếp thực thi và tổ chức thực thi các chính sách, tức là thiên về các hoạt động hành chính nhà nước… Tuy nhiên trong yêu cầu sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1992 hiện nay thì quy định này cần được nghiên cứu làm rõ thêm. Nhóm chuyên gia đề xuất, chức năng hành pháp của Chính phủ cần được phân biệt với chức năng hành chính nhà nước do hệ thống cơ quan hành chính nhà nước thực hiện. Chính phủ không có chức năng hành chính, không nằm trong hệ thống các cơ quan hành chính mà nằm trên hệ thống này và lãnh đạo hệ thống này. Để bảo đảm các chủ trương, chính sách và luật do QH ban hành được thực hiện hiệu quả thì hoạt động hành chính nhà nước không thể tách rời khỏi sự lãnh đạo của Chính phủ mà trực tiếp là các thành viên Chính phủ, những người vừa có chức năng hành pháp với tư cách thành viên Chính phủ, vừa có chức năng hành chính với tư cách đứng đầu các bộ trực thuộc. Ở nghĩa rộng, cũng có thể nói Chính phủ và bộ máy hành chính nhà nước hợp thành hệ thống hành pháp của nước ta.
(Nguồn: Đại biểu nhân dân)
